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房屋征收立法须恪守“比例原则”  

2010-12-28 17:59:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  房屋征收立法须恪守“比例原则”

                       杨  涛

 

12月27日上午,北京大学的学者将以“宪法与行政法中心”的名义向国务院法制办递交一份建议书,对《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》提出修改意见,共涉及11个方面,包括13个条文修改和增加两个条文。在此之前,这个中心的学者已进行了为期十天的准备。(《新京报》12月27日)

 《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经面向社会公开征求了二次意见,收到了成千上万条来自方方面面的意见和建议,应该说,各种意见和建议对于这一《条例》的讨论已经比较充分了,但是,这次北京大学的学者们的建议书,仍然具有新意和不可忽视的意义。这个建议书的最大亮点,我以为,就是最大程度地要求在立法上必须遵循“比例原则”。

   诚如“诚实信用”原则被视为民法中的“帝王条款”一样,“比例原则”在国外的行政法律中,也被视为行政法中的“帝王条款”。通常认为,比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。比例原则分为三个小原则,其一是“合目的原则”,就是实施行政行为必须基于合法的目的,并且手段也必须合法;其二是最少侵害原则,就是实施行政行为必须采取对民众权利最少侵害的方式;其三是成比例原则,就是行政行为所采取的措施、手段与其所达到的目的之间必须合比例或相称。

  “比例原则”体现在房屋征收立法上,我认为有这么几点:其一是房屋征收要符合正当目的,强制征收要是为“公共利益”并且要公平、公正,非为“公共利益”的拆迁,则必须自愿和公平;其二是房屋征收要尽量减少对房屋产权人的侵害,不是必要的征收就不能进行;其三是房屋征收的补偿要成比例,补偿的方式要多元化,并且补偿标准要合理、公平,不能因为征收而使被征收人利益蒙受重大损失。

    北京大学学者的建议中,也处处体现了“比例原则”:比如他们建议第2条中添加上第一次公开征求意见稿已有的“为了公共利益的需要”才能进行征收,建议“非因公共利益而需要在他人房屋所占的国有土地上从事建设活动的,应当按照自愿、平等、协商原则与房屋所有权人订立房屋和相应土地使用权转让协议,并依法办理有关审批事项”,就是为了体现征收必须有正当目的;他们建议增加“通过其他方式可以实现征收目的的,不得征收;确需征收的,应选择对被征收人损失最小的征收方案”的条款,就是为了实现“最少侵害原则”,让公众的利益不被随意损害;他们建议增加“对因征收房屋造成被征收人或承租人的停产停业损失的,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿”,也是体现了“成比例原则”,让每个为公共利益而牺牲自身利益的公民都能得到合理的补偿。

 事实上,在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律文本上,必须体现“比例原则”的思想,并非北京大学者所独家创造,北京盛廷律师事务所在不久前提交的一份名为《不动产征收与搬迁法》的建议稿中,就提出“在不动产征收应当遵循的原则中增加了比例原则,即在遵循公证补偿原则、程序正当原则的同时,如果通过其他方式能实现征收目的,不得启动征收程序;征收所采取的措施和手段应当必要、适当。”“因此,比例原则”应当贯彻到新《条例》当中,可谓是许多有识之士的共识。

只有体现“比例原则”的行政法律,才能称之为“善法”, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》也不例外。接下来,我们就期待着立法者能从善如流,认真吸收学者建议中的合理成分,让新的《条例》更为人性化、更为公平、公正。

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